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我国农村土壤保护的现状及对策

时间 : 2020-11-27     来源 : 未知     作者 : 林煜 胡钰     点击 : 次     

    土壤乃万物之根基,清洁干净的土壤是人们生活最基本的保障。尤其是农村地区,农民生活根植于土地,农作物的生长更是离不开土壤,土壤承担着农村生活保障、农业发展、食物供给的重要战略功能。然而,随着工业化、城镇化及石油农业等发展,化肥、农药、农膜滥用,工业污染肆意排放等现象屡禁不止,直接或间接导致了农村土壤的破坏和污染,形势严峻。
    习近平总书记在《推动我国生态文明建设迈上新台阶》中指出:“农村环境直接影响米袋子、菜篮子、水缸子、城镇后花园。”“突出重点区域、行业和污染物,强化土壤污染管控和修复,有效防范风险,让老百姓吃得放心、住得安心。”伴随着国家关于“农村污染治理攻坚战”“净土保卫战”“藏粮于地战略”政策行动相继出台,农村土壤问题已经被提高到国家生态文明建设、粮食安全保障的重要战略地位。因此,研究农村土壤问题的分类特征、政策体系以及影响因素,对提升我国农村土壤环境质量有重要意义。

我国农村土壤问题的分类和特征分析
    农村土壤问题分类
    农村土壤问题日益成为生态环境保护和“三农”工作的重点难点,为系统地讨论农村土壤问题及保护体系,首先要对农村土壤问题进行识别。总体来看,我国农村土壤问题可分为两类:农村土壤污染和土壤质量下降。
    农村土壤污染主要指由于工业污染排放或农药施用等导致的土壤重金属、有机污染物等有害物质含量超标。有害物质在土壤中逐渐积累通过农作物或水体等途径间接被人体吸收,造成人体健康损害。
    土壤质量下降主要指由于化肥施用过量或不合理耕作等导致的土壤团粒结构破坏、保水保肥能力下降,常见的土壤质量下降表现为土壤板结、农产品产量及品质低下等。
    农村土壤问题的特征分析
    在农村土壤污染方面。2005年4月—2013年12 月,原环境保护部会同原国土资源部开展了首次全国土壤污染状况调查。调查结果显示,全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧。调查范围包括耕地、林地、草地、未利用地、建设用地五种类型,除建设用地外,其余四种类型土壤的点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%、11.4%。由此可见,耕地是各土壤类型中受污染最严重的,其主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃。土壤对这些有害物质的自净能力极低,修复成本高。
    在土壤质量下降方面。耕地作为粮食生产的第一要素,其质量状况直接决定着我国粮食生产能力,是实现国家粮食安全的基础和保证。然而我国长期以来采用“高投入、高消耗、高产出”的耕地利用模式,重施化肥、轻施甚至不施有机肥,使有机质积累缓慢而消耗多。我国土壤有机质平均含量为1.8%,而西方发达国家为3.5%,我国约为发达国家的1/2。以东北地区为例,近60年来,东北黑土地耕作层土壤有机质含量平均下降1/3,部分地区下降50%。有机质含量过低导致土壤肥力下降、保水保肥能力减弱。目前我国耕地基础地力对粮食生产的贡献率仅为50%~60%,比40年前低10个百分点左右,比欧美等发达国家低20个百分点。

我国农村土壤保护的法律法规和政策体系
    法律法规
    目前,我国形成了对土壤保护的相关法律法规体系。主要包括:《民法典》《环境保护法》《土壤污染防治法》《土地管理法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》《防震减灾法》等,这一系列的法律法规对于土壤污染行为以及耕地质量保护行为的主体责任进行了明确规定。其中,2020年5月通过的《民法典》第294条规定,不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物,排放大气污染物、水污染物、土壤污染物、噪声、光辐射、电磁辐射等有害物质。2019年1月1日起施行的《土壤污染防治法》是我国第一部针对土壤的专门性法律,其意义重大。《环境保护法》第32条规定,国家加强对大气、水、土壤等环境要素的保护,并建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。第33条第2款规定,县、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平,推动农村环境综合整治。《土地管理法》第42条规定,县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施,改造中、低产田,整治闲散地和废弃地。《防震减灾法》第62条规定,过渡性安置点所在地的县级人民政府,应当组织有关部门加强对次生灾害、饮用水水质、食品卫生、疫情等的监测,开展流行病学调查,整治环境卫生,避免对土壤、水环境等造成污染。
    政策措施
    国家高度重视农村土壤环境问题,尤其是党的十八大以来,国家分别从农村环境污染治理、土壤污染防治、耕地质量保护等多个角度提出政策要求及行动措施,多措并举,有效缓解农村土壤问题。其中代表性的政策包括:2015年原农业部制定的《耕地质量保护与提升行动方案》,明确提出了耕地质量保护与提升行动的总体目标、技术路径、区域重点以及重点建设项目,并每年拨付地方专项经费支持,有效推动了全国耕地质量保护行动全面开展; 2016年国务院印发《土壤污染防治行动计划》,又被称为“土十条”,提出了到2020年、2030年的阶段性目标,并从十个方面提出了达到上述目标的“硬任务”,是当前和今后一个时期全国土壤污染防治工作的行动纲领;2018年中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》,明确提出“打好农业农村污染治理攻坚战”“扎实推进净土保卫战”等要求,将农业农村环境与土壤环境提高到国家生态文明建设战略地位; 同年,生态环境部、农业农村部联合印发《农业农村污染治理攻坚战行动计划》,落实耕地分类管理、耕地重金属治理管控措施。

我国农村土壤环境影响因素分析
    土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性等特点, 加之农村相较于城市的特殊性,导致了农村土壤污染形势更为严峻的现状。根据研究,笔者认为可以将影响农村土壤环境的因素分为外部因素和内部因素两方面。
    外部因素:污染转移
    随着城镇化、工业化的发展,一部分城市污染不可避免地转移向农村。工业化和城镇化的典型表现是工业生产各部门的发展和农村居民向城镇的就业、居住转移。我国快速工业化和城镇化进程中土地污染问题的产生和发展,是通过影响工业生产、农业生产和城乡居民生活三个维度而交错导致的。另外,城镇化进程中乡镇企业的发展也是造成农村土壤污染的原因之一。原因在于以下三个方面:一是地理位置,乡镇企业的地理位置决定了其发展过程中产生的废气、废水、废渣等工业废料是排放向农村的;二是技术制约,乡镇企业的技术发展水平, 制约了其将工业废料处理后再排放;三是资金短缺, 乡镇企业的规模往往较小,大部分资金用于企业生产发展,而鲜有资金购置污染物处理设备,有些企业甚至直接将工业废料排放或堆放于自然环境中。
    由于农村环保意识薄弱且各项成本低于城市等原因,部分城市污染向农村转移。目前,我国环境保护工作仍将重点放在城市、工业领域,而农业、农村领域的环境保护无论是在政策安排、机构设置还是资金投入、宣传教育等方面都很薄弱。可以说,我国农村环境保护基础薄弱,欠账过多,工作滞后,各种新旧污染相互交织,工业及城市污染向农村转移加快。其中,垃圾填埋场成为农村环境污染的一大来源,其对土壤、水源、空气等造成了严重损害。究其原因,一方面由于农村各项成本低廉以及城市规划,垃圾填埋场等污染被转移到农村; 另一方面,由于村民环保意识薄弱,城市转移而来的污染尚未引起村民重视。这些原因都导致了农村土壤污染的严重性,并且该风险正在不断增加。
    内部因素:农业农村生产生活
    农业生产过程中化学品投入要素的不当使用造成的土壤污染和退化。随着农业生产的发展与城镇化的进一步发展,农产品的需求量越来越大,提高农业生产率成为势之必然。化肥、农药、农膜等农业生产技术的出现大大提高了农产品的产量,但随之而来的农药、农膜残留造成的土壤污染也成为人类不得不面对的问题。从《中国农村统计年鉴》提供的历年农村化肥、农用塑料薄膜、农药、农用柴油使用量可以看出,2000年以来,我国的化肥施用量、农用塑料薄膜使用量、农药使用量、农用柴油使用量均呈逐年增长态势,近几年,在农业农村部“化肥农药两减”等绿色行动的推动下,化肥农药使用量实现了负增长,但其用量仍然相当可观。我国耕地总量仅占世界的9%,化肥和农药的消费总量却分别占世界的35%和20%,平均每公顷施肥量达到400多公斤,一些省甚至超过600公斤,远高于发达国家认定的225公斤的安全上限,导致了普遍的土壤污染和质量退化现象;农膜的回收与再利用目前在我国尚未形成体系,废旧农膜有些露天堆放、焚烧,有些就地掩埋,这些都导致了严重的土壤污染甚至是空气污染;随着农业机械化的发展,农机具的使用范围越来越广,在生产中农用柴油产生的废油也一定程度上造成了土壤的污染损害。同时, 随着近些年我国农村禽畜养殖的发展,大型牲畜养殖场数量众多,畜禽粪便等处理不当同样会造成农村土壤污染。
    农村生活基础设施建设落后,村民环保意识薄弱等内生原因造成土壤问题。如前文所述,目前我国发展政策仍以城市为主,这就导致了大量的公共投资是在城市,而农村自身发展落后加之没有政策扶持,因此农村的基础设施建设与城市之间的差距日渐加大,特别是公共卫生设施颇为滞后。具体而言,农村厕所和垃圾场是农村人居环境中最为突出的两个问题。尽管近年国家一直在推进农村改厕, 但实际操作过程中仍存在一定问题。同时,村民在处理垃圾时多数都是任意堆放,主观上是环保意识薄弱,客观上是农村尚未建立专门的垃圾回收站、垃圾处理场等有效设施,使得农村居民日常生活产生的大量垃圾因此没有得到有效处理。

我国农村土壤保护的对策建议
    落实农村生态环保优先制度
    农村地区规划发展,要严守生态保护红线,严格执行产业准入负面清单制度,建立产业准入负面清单, 对于负面清单上列出的产业,落实环境保护“一票否决”制度,严格控制资源能源消耗和污染物排放量。其做法主要是依据各地生态脆弱程度、环境容量和资源承载力而定,总体要求是生态产品供给和环境容量只增不减。这些对于引导和约束产业发展、减少对自然生态系统干预、保障国家生态安全具有十分重要的现实意义。目前,我国已对重点生态功能区实行产业准入负面清单,世界大多数国家均针对外商投资实行负面清单管理模式,少有在国内市场推行市场准入负面清单的尝试。我国将负面清单管理模式从外资引入内资市场的生态功能区准入领域,是市场准入制度的重大创新与突破。
    资金和政策从城市向农村倾斜
    以政府支持为主,逐步增加社会环保投资渠道, 切实加大农村环保投入。一是各级政府加大农村环境保护的财政预算,确保资金到位。二是采取政策倾斜,对于环保类项目及其他环保设施完善的企业优先考虑资金补助。三是调整财政投入结构和方式, 建立政府引导资金,通过政府投入、财政贴息、前期活动补助等办法,逐步建立政府、企业、社会多元化、多种类投入机制,引导社会资本对农村生态、公益事业的投入。四是探索资源有偿使用、区域生态补偿等方式,建立和完善多元化投融资渠道。
    推进农业清洁生产
    清洁生产意味着对生产过程、产品和服务持续运用整体预防的环境战略以期增加生态效率并降低人类和环境的风险。农业清洁生产是指既可满足农业生产需要,又可合理利用资源并保护环境的实用农业生产技术和科学的农业生产管理方式。将清洁生产的理念引入农业生产领域不仅是国际上的一种潮流,也是客观现实的具体要求,更是农业可持续发展的根本出路。其实质是在农业生产全过程中, 通过生产和使用对环境友好的“绿色”农用化学品(化肥、农药、地膜等),改善农业生产技术,减少农业污染的产生,减少农业生产及其产品和服务过程对环境和人类的风险。它并不完全排除农用化学品,而是在使用时考虑这些农用化学品的生态安全性,实现社会、经济、生态效益的持续统一。农业清洁生产是21世纪农业发展的新模式,是吸取了传统农业和现代农业的精华,实现农业可持续发展的一种根本手段和有效途径。采取法律、经济、技术、标准、许可证、信息等多种手段推行农业清洁生产,明确规定国家对实施农业清洁生产的鼓励政策和优惠措施,如财政补贴、税收优惠、技术改进、折旧、贴息贷款等,以鼓励开展农业清洁生产。逐步将这些补贴同农户的环境友好行为关联起来,例如对农户购买有机肥料、病虫害统防统治等进行补贴。
    建立多元、多级的监管体系
    面对环境问题,尤其是农村环境问题,我们必须从观念上进行改变,树立起尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,通过宣传教育等手段提高全民环保意识,只有从思想观念上转变了才能在行动中有意识地保护环境。就农业农村发展而言, 需要充分认识到实施农业清洁生产的重要性和必要性,实现经济效益、环境效益和社会效益的统一, 严禁高消耗和高污染的落后工业向农村转移,杜绝村村点火、户户冒烟式的农村工业化模式,实行乡镇工业污染的集中控制。在全社会、全体公民中广泛宣传经济、社会、环境可持续发展的思想,提高、增强国民的环保、节能降耗意识,使全社会成员的环保自觉性与农业清洁生产的法律义务结合起来, 认识到农业清洁生产关系到我们生活的质量乃至我们子孙后代和全人类的发展。
    强化和明确地方各级政府和各部门对本辖区、本行业和本系统有关农村环境保护的责任;明确资源开发单位、法人的生态环境保护责任,对各个环保责任主体实行严格的考核、奖罚制度;各级政府和村组要编制生态环境规划,把生态环境保护和建设纳入经济社会发展的长远规划和年度计划。各部门积极协调配合,通力协力,从全局和战略的高度, 积极配合,建立长效工作联动机制,形成分工明确、协调有力、齐抓共管的工作格局。
    【本文是农业农村部科教司委托项目“农业环境治理体系研究”、农研中心调研课题“加入环境质量约束的土地流转制度研究”的阶段性成果。】
    (林煜、胡钰,农业农村部农村经济研究中心)

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