环保面临的窘境

　　由于未经环评审批，擅自开工建设，华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站6月11日被环境保护部叫停。环境保护部指出，这两家电站未批先建的行为严重违背了国家环境管理有关法规，为确保金沙江流域合理有序开发，环境保护部决定暂停审批金沙江中游水电开发建设项目环评文件，督促相关部门和单位对金沙江中游已批和未批的建设项目环境影响进行补充论证，并根据论证结论进一步完善环境影响评价。同时暂停审批华能集团、华电集团除新能源及污染防治项目外的建设项目环评文件。

　　环境保护部叫停金沙江中游水电开发项目，直指两大央企华能和华电，被外界解读为“更严厉的环保风暴”。叫停未批先建的水电开发项目，鲁地拉水电站和龙开口水电站并非首例。在2005年1月18日，原国家环保总局责令停建30个违法开工项目，其中就包括投资达400亿元的金沙江溪洛渡水电站。

　　从4年前的溪洛渡水电站到4年后的鲁地拉、龙开口水电站，国家环境保护部门对违规项目的查处，从对单个建设项目的叫停扩展到对区域、流域以及行业集团建设项目限批。然而，一些地方和企业“先建设、后处罚、再补办手续”的怪圈仍未打破。

　　(一)

　　从2005年1月的“环保风暴”，到2007年的区域限批，所有被国家环境保护部门叫停的大型项目，没有一个不是获得“准生证”的。这些对区域环境带来重大影响的建设项目，在前期理应进行严格考察，慎重决策。然而，从最初的立项、规划到上马，这些大型项目都能一路绿灯，得到国家相关部门的批准，而环境保护部门则成为最后的把关者。

　　曾在全国范围内引起轩然大波的怒江水电开发就是一个典型的例子。2003年8月，有关部门发布了在世界遗产地“三江并流区”的怒江中下游两库十三级梯级开发方案。在2004年国家发改委的评审会上，原国家环保总局成为唯一的反对者。这桩引起全国广泛关注的公案走向最终得以扭转，还是由于中央领导同志一纸“慎重研究、科学决策”的批示。

　　虽然怒江水电开发暂时得以搁置，但一些大型央企和地方政府在水力资源富饶的西南地区进行大规模开发水电的冲动并没有得到根本抑制。在同属“三江并流区”的金沙江上一系列水电开发项目中，无论是下游的溪洛渡、向家坝水电站，还是这次被叫停的金沙江中游上虎跳峡、两家人、梨园、阿海、金安桥、龙开口、鲁地拉、观音岩8个水电站，这些水电开发企业“跑马圈水”的大投资项目，都拿到了相关部门的“准生证”，使得金沙江被割裂成了一个个“跳水平台”。

　　项目审批制度不完善，使得许多存在重大环境隐患或在环境保护方面存在重大争议的项目，在进行审批时往往能得到国家相关部门的批准，而拥有环评审批权限的环保部门则成了最后的把关者。当环评成为项目通过的最后一道“关卡”时，就显得颇为无奈:被批准上马的项目已经投入巨资开工建设，环保部门的监督也常常左右为难，在木已成舟的情况下，往往是补办环评手续。

　　“前车之覆，后车之鉴”，然而环境保护部先后两次叫停金沙江流域开发的水电站，在某种程度上表明了，水电开发企业在进行水电开发“跑马圈水”的同时并不重视环保。这也表明，如果不进一步完善审批制度，单靠环境保护部的环境影响评价这道最后的门槛，已经很难阻挡金沙江密集开发水电的步伐。

　　(二)

　　金沙江所在的西南地区，不但是我国水力资源最为丰富的地区，也是我国生态资源最为丰富、环境压力最大、地质灾害最为频繁的地区，金沙江、怒江、澜沧江三江并流区更是被评为世界遗产。开发这里的水力资源，应该慎之又慎。

　　然而，这一区域的水电却得到了超常规的开发。按照国家通过的《金沙江中游水电开发规划报告》，在金沙江中游共规划开发上虎跳峡、两家人、梨园、阿海、金安桥、龙开口、鲁地拉、观音岩8个水电站，而在金沙江下游，也规划开发12座水电站。金沙江的水电建设呈现明显的过度开发态势。

　　另外，长江上游主要支流的梯级开发也已经大规模启动。有关资料显示，岷江干流都江堰以上的上游河段，已规划了10个梯级电站，中下游还规划了7个梯级；大渡河干流规划为22级梯级，后又增加下游的沙湾、安谷两级，共为24级；雅砻江干流，总共规划了21个梯级；乌江干流规划了12级梯级水电站；嘉陵江干流规划了17个梯级枢纽。

　　在西南地区如火如荼进行的水电“圈水”运动，将使西南地区的大江大河变成一座座水库。而随着水电规划的实施，金沙江流域规划的水库总库容将达到径流量的83％，长江上游地区水库总库容将达到河川径流量的61％，超过国际公认40％的水资源开发利用程度警戒线，这不但对河流生态环境产生长期的影响，导致在这里生存的许多特有、珍稀鱼类面临着灭绝的命运，也对周边的环境带来极大的影响。同时，在这一地质构造不稳定地区建设高坝大库，也存在着巨大的潜在风险。

　　有专家指出，目前金沙江密集开发的最根本原因是在开发之前，没有对这一区域进行整体的规划环评。我国的环境影响评价法是2003年出台的，作为一部针对具体建设项目的环评法律，不能适应区域性、流域性开发的整体性环境影响评价。

　　目前，在西南水力资源丰富地区开发的水电项目都是根据原长江流域综合规划进行布点的，当时提倡的是“大力开发水电资源”，对生态环境保护考虑得很少，现在应该对原长江流域综合规划从生态环境角度进行修订和调整。在开发之前，应该从整体上对这个区域进行区域规划环评，力争将水电开发项目对周边生态环境的破坏降至最小。现在，由于缺少规划环评的法规，无法从流域乃至更大的区域内进行通盘考虑，这也是我国西南区域密集开发水电步伐无法阻挡的一个重要原因。

　　水资源保护专家翁立达表示，国家应明确划定长江不宜开发和限制开发的区域，要在全流域从生态和环境角度识别不宜和需要限制进行水利水电工程和其他大型工程建设的区域、河流和河段，并落实在新的流域综合规划中。不宜及限制开发区域明确后，应受有关法律法规的约束，并在实践中严格遵守，对一些存在较大争议的项目应当暂缓决策。同时，要确定开发的先后顺序，首先开发对生态环境影响较小的工程，不应放任开发企业“跑马圈水”、工程遍地开花。

　　(三)

　　在西南地区大规模开发水电项目和水电带来的巨大效益分不开，无论是华能、华电等大型央企，还是水电项目所在地的地方政府，都希望能从水电开发中获益。

　　我国西南地区山大沟深，水力资源丰富，从青藏高原上奔腾而下的大江大河给这里带来了巨大的水能资源。据统计，西南地区集中了我国75％以上的水能资源。对经济仍比较落后的当地政府来说，投资水电可以获得大量税收，拉动地方经济发展。而水电企业如果能从水电资源开发中分一杯羹，则意味着长期利益有了保证。面对这样一个利益大格局，环保责任被推到最边缘的位置，也不足为怪了。

　　以这次被叫停的金沙江龙开口水电站为例，其所在地朵美乡在国家贫困县云南省鹤庆县来说也是一个边远贫困乡，这个有着270平方公里、3万人口的乡镇一年财政收入仅有6万元。2007年，华能集团在这里投资建设龙开口水电站，这成了朵美乡甚至鹤庆县“千载难逢的发展机遇”。华能集团不但投资3亿元为乡里修通了通往县城的48公里三级公路，在两年的建设期间，已经为鹤庆县贡献了超过7000万元的地方税收。而在水电站建成后，保守估计每年至少为地方财政贡献5亿元税收，而鹤庆县原来每年税收仅过亿元。

　　对于水电开发方来讲，水电的效益很稳定，建成后是一本万利的事。正是看到了这一点，银行对于水电项目的贷款也很慷慨。有关资料显示，在金沙江溪洛渡、向家坝水电站开发项目中，银行给开发方长江三峡工程开发总公司的贷款高达200亿元。

　　水电开发能给利益集团和地方政府带来如此丰厚的利益回报，在西南地区，怒江、金沙江和长江上游及其支流进行大规模水电开发的举动就不难理解了。而在利益面前，环保责任被撇到一边，无法落到实处。无论在怒江水电开发还是在金沙江水电开发中，所有的开发企业都没有真正担当起应该担当的环保责任。因为环保原因叫停这些项目，往往受到利益集团和地方政府的一致反对。

　　从2005年叫停溪洛渡水电站到这次叫停鲁地拉和龙开口水电站，环保部门面临的尴尬可见一斑。这些投资巨大的水电站在前期建设中的投入已经以几十亿元来计算，以溪洛渡水电站为例，其从2004年9月开始的前期“三通一平”工程和移民费用投入就达20亿元，在叫停后，也只是补办了环评报告就继续开工。有分析指出，由于这些水电项目投资巨大，环保部门发出处罚禁令的时候，项目大多都已经截流，生米煮成了熟饭，这时候再来叫停，基本只能是给予短期停工的威慑，不可能再否决项目本身，所以就能“补了票”继续前行。

　　这一点在媒体对这两家水电站的采访中也得到了证实。《京华时报》于6月14日现场采访这两家水电站时，被勒令停工的鲁地拉和龙开口水电站施工并没停下来。华能鲁地拉水电有限公司总经理周卫东表示，从来没有听说过因为环评没有通过而下马的大坝；华能龙开口水电站筹建处主任张之平同样认为，环评只不过是一个不得不走的程序。

　　环保不仅仅是环保部门的事，但现在的情况却是，在利益面前，环保责任无法落到实处，最后的责任却都由环保部门来承担。在经济发展中如何妥善处理好开发和环保的矛盾，怎样才能让环保责任落实到每一级政府、每一个部门，让违规的大企业受到应有的处罚，需要有更明确的法律来保障。

（责任编辑：张莉）