改革环保管理体制是实施生态战略的重要保证
全国政协常委、国务院参事 任玉岭
一、实施生态战略是当今城乡建设的重大使命
35年前，世界环保大会在瑞典的首都斯德哥尔摩举行。那次会议上我国政府派出的代表团作为观察员列席了会议。代表团归来后，在北京“九爷府”召开了汇报会。那时，我有幸从天津赶到北京聆听代表团长的报告。使我记忆犹新的是，在那次会议上，作为我国代表团长的报告人郑重指出：“环境污染是资本主义制度的产物”。言外之意,我们作为社会主义国家，环境污染不会在我国发生。这一方面说明了当时我国环境状态的良好，天还蓝，水仍清，人们还没有感到环境污染的严重性。另一方面也说明，我们在35年前，作为环保管理方面的负责人，在思想认识上还存在着对环境保护的麻痹性。在全世界已经认识到《地球只有一个》，并已经把环境保护问题提上重要议程日程的时候，我们还处在没有太多惊觉、环保意识还十分淡薄的境况中。
也许，正是主管方面的认识滞后和管理措施不力，才导致我国后来环境污染的严重发生。在环境保护力度欠缺，而又逢上改革开放后经济建设大发展的情况下，于不到30年的时间里，我国的环境污染之严重，已为世界之少见。如今我们的农药污染世界第一，二氧化硫污染世界第一，汞污染世界第一，有机物污染世界第一。水体污染、大气污染、垃圾污染、噪声污染已经严重的影响着城乡人民的正常生活及经济社会的顺利发展。
众所周知，生态环境包括了人类所有的生存条件和空间，土壤、空气、温度、雨水、河流、湖泊、海洋、湿地、林木和生物的多样性都是生态环境的基本组成。由于工业化和城市化的迅速推进，污水、垃圾、有害气体的大量生成和排放，给生态环境产生了严重的破坏和冲击。因此，在工业化与城市化过程中，如果不重视生态环境的保护，不搞好生态卫生建设，发展就会陷入被动。
迄今我国还是一个农业国，农业人口仍占总人口的60%。这同很多发达国家农业人口仅占总人口比重的2-5%相比，我国的城市化严重滞后。特别是，中国人均耕地仅相当世界人均耕地水平1/6，众多的农民每人平均仅有2亩地的情况下，要解决中国农民的致富问题，必须要大力推进城镇化和工业化。只有分流农民，减少农民，才能最终致富农民。
近年来，中央提出把“三农”问题作为一切工作的重中之重之后，农村的情况发生了较大改变，走近城市打工的农民数量迅速增多，城镇人口每年增加1个百分点。假如2020年，中国城镇人口上升到全国总人口的60%，那么我国城镇人口将达8.6亿人左右，这同2000年城镇总人口约为4亿人的状况相比，城镇人口将增长一倍还要多。要把这些进城农民留下来，实行农民向市民的转变，就必须扩大城市规模、增多城市数量。这样，我们也就必须去迎接环境被污染与生态被破坏的严峻挑战。
以前，“先污染、后治理”的理念，已经使我们蒙受了巨大损失。滇池、太湖和淮河治理中花费极大，而收效甚微的教训告诫我们，在进一步的工业化与城市化进程中，我们再也不能走“先污染、后治理”的老路子，一定要未雨惆缪，防患于未然，将生态卫生建设与经济建设摆到同样重要位置，使建设环境友好型社会落到实处。
因此，实施生态战略，不仅有着改善当今城镇污染的现实性、紧迫性，而且也有着很强的战略性和长期性，是保证工业化、城镇化顺利推进的重要使命。
二、城乡生态环境面临的挑战十分严重
近些年来，我每年都要到20几个省、区和上百个城市进行调研。在我所到的城镇，除少数山区和边远地区外，几乎是“有水必污”。
根据我的调研和观察，诸多城镇的污染中，有些是自身的发展和管理不善所导致，也有一些，则是外源污染的传播、扩散所造成。以水污染为例子，如果河的上游被污染，河的下游都会普遍受其害。面对环境污染的外源性、扩散性，城镇生态建设绝不能仅就一城论一城，还需从宏观和中观两个层面关注污染挑战的严重性。
水是生命之源，水在生态环境中，其作用最为突出，其力量最为无穷。因此，在关注城乡生态时，首先要从总体上关心和保护水的安全，遏制水的污染。
2002年，我国工业污水排放量194亿吨，其中45%未达到排放标准，城市生活污水221亿吨很少有处理。这些污水流进江河，造成80%的河流受到污染。据2001年对长江、黄河、松花江、珠江、辽河、海河、淮河及太湖、巢湖、渍池的断面检测结果，63.1%的河湖水为四类、五类或更多，失去了饮用水功能，造成我国缺水城市达300多座，受影响1亿多人。农村则有3亿多人饮水不安全，1.9亿人饮用水有害物质超标，6300万人饮用高氟水。
京杭大运河曾经在许多人心目中如诗如画，美名远播，然而现在已受到严重污染。无锡人描述大运河有一段歌谣：“50年代淘米洗菜，60年代水质变坏，70年代鱼虾绝代，80年代洗不净马桶盖”。淮河水也是一样，昔日“走千走万不如淮河两岸”的美景，早已淹没在污染的深渊中。九十年代，国家下大力气整治淮河，投入资金数十亿元，关闭了数以千计的工厂，而今仍无大的改变。前年8月，丰水期检测结果是：70%左右的水仍然在四类以上。
今年6月，全国政协常委视察团，从青海、黄河源头至山东黄河入海口，行车近万公里，沿黄河两岸进行了走访。黄河的污染从甘肃开始，水质均劣于三类，很多河段在四类以上。特别是黄河支流渭河，整个水质都比五类还要劣，在进入黄河时，形成了明显的黄龙与黑龙，渭河沿岸不仅已经不能再由渭河取水饮用和灌溉，而且连地下水也受到了渭河的污染。
类似的情况还有很多，例如湖北南水北调水源处的将军河，四年前还清沏见底，而因河的上游建起了黄姜皂素加工厂，造成河水变黑，草木不生，鱼虾绝代，腥臭难闻，河两岸3万多人无水吃，肝炎、肺病发病率提高40%。
最近我收到一封群众来信说，今年7月1日，山东济宁市任城区蔡河流域又发生了罕见的水质污染。其毒害殃及到京杭大运河，给附近的网箱养鱼户造成的损失达到2000多万元，使一些养鱼户陷入绝望境地、生活艰难，“以泪洗面”。
很多农村和小城镇迄今没有见过国家的环保投入，农村和小城镇环保设施几乎为零。值得注意的是，有些大城市环境的改善正在以牺牲农村环境为代价。大城市的环境改善了，周边农村环境恶化了。城市水质变清了，农村水质污染了。在新疆、河北、陕西、江苏、浙江、四川、河南、广东等省出现数十个癌症村，多是这样引起的。天津郊区两个村，2001年因化工厂污染水质和土壤，导致38人患癌症，2002年上升至40多人，2005年达50多人。
去年底，我在浙江某市做调查，一个化工制药工业园，在一个村镇建起后，该村的人再也没有敢开窗。村上因癌症致死的已达数十人。
我国还是世界三大酸雨国家之一，年均降雨的PH值低于6.5的城市占到70.6%，我国城市空气二氧化碳的许可容量为1200万吨（二级空气），而今实际已达3900万吨。许多大城市肺癌死亡率比70年代增加8-10倍。每年因空气污染还引起1500万人患支气管炎，2300万人死于呼吸道疾病，比死于心脏病患者多出10000人。
这些年来，因大量使用化肥，已导致很多地方的地下水硝酸盐严重超标。大量使用农药和除草剂，以及畜牧养殖带来的大量动物粪便，还造成严重的面源污染。
此外，广大城镇、农村缺乏应有的建设规划、房屋乱建、棚铺乱搭，特别是大量的秸杆到处堆放，既影响了环境又影响了卫生。很多村镇用地紧张，为了扩大住房，便“见缝插针”，仅有的树木不得不拔掉，使村镇的生态遭到严重破坏。
以上林林丛丛，表明了中国广大城乡面临的生态卫生问题十分突出，面对的污染挑战十分严重。这时候研究生态战略问题，有着极大的必要性和紧迫性。
三、环境污染严重的原因是不良体制所酿成
不久前发生在无锡的太湖兰藻爆发导致市民无水吃的问题，是我国环境污染日趋严重的一个侧面。“十五”期间我国经济社会发展计划的多种指标都顺利得到实现，而唯独环境方面减排污染的指标，没能完成。直至2005年，国家所提出的减排目标仍然没能实现，而且污水和二氧化硫的排放量还有了明显增长。
为什么中央高度重视环境保护，大力推进环境友好型社会建设的时候，我们的环境污染形势还依然如此严峻，所提任务屡屡不能完成呢？以本人之见认为，一是因为各部门、各地方对中央的政策执行不力，对环境保护工作的认识不到位。二是减排污染的政策不完善、不配套，有一些与实际情况相脱节。三是体制原因导致的执法不得力，除了互相推诿、扯皮外，更严重的是在利益驱使下，尚有腐败滋生。
根据本人的实际观察，我认为减排污染所以困难重重，主要还在于不良体制所酿成。
这些不良体制可概括为以下五方面：
（一）环保机构运行经费来源的自收自支和新近变更的收支两条线，多收多支的作法，造成了环保部门不希望没污染。本来环保部门应是以防止和消除污染为己任的，批准环保部门的存在，就是为了防止和消除污染。但是由于环保部门运作经费的自收自支及多收多支的体制，提高了环保部门工资和奖金等对环保罚款的依赖度。这种情况下，排污企业同环保部门的关系就变成了鼠和猫的关系；鼠越多，猫就越高兴。如果鼠要绝迹了，猫就会无饭可吃。在这种利益驱动下，环保部门为了得到更多的工资和奖金，当然希望污染的企业越多越好。特别在上级部门可对下级“创收”提成的情况下，这种现象就会更严重。
（二）企业治污装备运作费用高，而排污罚款少，在污染成本很低，企业乐于受罚情况下，减排污染就会困难重重。在政府各方面的推动下，很多企业引进了处理污染物的新技术，增设了处理污染物的新装备，如果都能正常运转起来，减排污染的目的就可达到，减排污染的任务就可完成。但是常常由于处理污染的费用过高，而排放污染的罚款过低，很多企业宁可接受罚款，而不愿做处理污染的开机。如此，便给减排污染带来了大难题。
（三）污染罚款的处理权常常为某个人说了算，在缺乏监督情况下，必然出现权钱交易和腐败，这也严重制约着污染减排目标的实现。我们环保部门在治理污染中，常常是有亲有疏，在处理污染罚款时，又经常是个别人去抽样，个别人说了算。况且污水和废气的排放，往往是一过了之，对当时的情况重复取证比较困难。有些企业为了省大钱，就不惜花小钱去贿赂办案人员，当某些办案人员得到好处后，就会大事化小，小事化了。包括在项目的立项中，在获取排污许可证过程中，类似的情况都会发生。
（四）地方干部政绩考核中，常以GDP论英雄，严重的重项目引进和立项，轻项目污染的产生和排放，也是污染减排难的重大弊端。长期以来，组织部门在对干部政绩进行考核时，往往只重GDP的高低，GDP增长快，就政绩大。这样，就造成很多城市和地方，只重项目引进立项，不重项目的污染排放。有些污染项目是明明知道的，但多是把污染往轻处说，把处理手段向强处讲，一些“可行性”论证，也往往是为了“可批”走过场，这就为污染企业的立项和上马开放了绿灯，增大了污染的排放的可能性。
（五）舆论监督欠缺、司法行政疲软，是污染减排困难的又一根源。从国外的情况看，民间环保组织和新闻舆论的监督推动，对于防止污染和生态建设起着十分重要的作用。而我国为了保障社会稳定，社团组织发育尚不完善，民间环保组织还属缺位状态。新闻舆论近些年来对监督环保、推动生态建设发挥了一定作用，但是由于种种原因，他们的作用发挥也还不很充分。另外，所谓司法行政疲软，主要指在刑事案件处理方面，司法行政部门对造成环境污染企业的处理过于手软和从宽。一些企业对社会带来的污染，造成的损失数以亿计，有的污染甚至投入几十亿、几百亿都无法治理，但却很少见到那个法人或其它企业责任人受到批捕和判刑。有些地方群众因深受污染之害，上访进行利益诉求时，又往往遭到强势群体的打压和拒绝。基于排污企业善于用金钱疏通关系，而极少见到地方信访部门和司法部门支持百姓上访和让排污企业陪尝百姓的案例。
鉴于以上五个方面的体制弊端，已经造成了环境污染的加重和减排污染的困难。因此，要防止污染和搞好生态卫生建设，必须要从改革环保管理体制入手，为可持续发展作出贡献。
四、关于建设五个体系和实施四大工程的建议
（一）建设五个体系
（1）建设环保管理的财政保障体系。环保管理机关的自收自支或多收多支，是污染减排难以推动的关键。为了从根本上搞好环保监督，一定要下决心铲除自收自支和多收多支。尽快建立环保管理的财政保障体系，用财政拨款保环保工作的运转。环保管理部门不得随意增设编外人员，即是有需求，也要纳入财政供养范围。坚决杜绝环保部门因靠罚款找饭吃，引发出养“鼠”为患和污染泛滥。
（2）建设和改革与环保相关的政策体系。在我们一方面推进生态建设、保护环境的时候，另一方面确有很多政策与此相“顶牛”。例如，土地“占补平衡”政策引发的填坑塘、占湿地，造成对环境的很大破坏。又如建设森林城市的奖励政策，引发了“大树进城运动”，造成农村的大树大量被移走，破坏了农村生态。还有象激励小水电开发的政策，造成众多河流层层被堵截，河水变少、变臭、干涸、断流。因此，我们必须要改革不利于环保和生态建设的政策体系。并需出台政策，对有关破坏生态、污染环境的现象进行必要的约束。诸如城市修橡皮坝拦截河水问题、高毒农药与除草剂的限产问题（有些品种联合国多年前就提出了限制生产，而今仍在我国广为使用），地下水的无度开采问题以及调整原订水质排放标准问题，都需加强关注和管理。
（3）建设绿色GDP核算体系。现行GDP的核算没有涵盖对生态环境的破坏。虽然发改委系统已经接受了绿色GDP的概念，但在GDP的统计运行中，仍然遇到很多困难。为了从源头上解决环境污染不受重视问题，必须要坚持和完善绿色GDP核算体系。在GDP的核算中，一定要把环境恶化、水质污染、财富报废等，作出价格从GDP中扣除。通过完善评估、监督及统计工作程序，将其落到实处。
（4）建设环保工作的群众监督体系。除了支持媒体对环保工作加大监督力度外，还要发展民间生态和环境保护组织。我们很多协会都是各级政府退休的领导主持工作的，建议有关退休领导多关注环保工作，多成立一些推进环保的民间组织，实施对地方环保工作的群众监督。政府和司法部门要认真对待有关环保的群众上访和欢迎与支持民间组织的监督。
（5）建设环保补偿制度体系。污染泛滥与环保补偿不健全直接相关。往往，在污染严重发生后，大受其害的都是百姓。由于补偿制度没建立，受害群众作为弱势群体，常常是叫天不应，叫地不灵。一些排污企业常利用金钱手段与某些官员勾结一起，打压百姓的上访和诉求。无补偿的污染行为，对企业来说，不仅起不到警示作用，而且还会对其再污染产生怂恿。因此，一定要建立环保补偿的制度。污染发生时，所造成的损失被评估后，排污单位应无条件向受损失者进行补偿，那怕是会出现倒闭破产，也不能留情。
（二）实施四大工程
（1）城市粪便利用工程。为了消除城市人粪便给江河湖海造成的严重污染，并利用好农村堆积如山的秸杆资源，建议弘扬中国农民用人粪作肥料的传统，通过城乡互动，大力推进城市粪便用秸杆吸附并转为肥料的工程。这一工程需从源头开始将粪便同洗脸水、洗澡水、洗菜水、洗碗水分开排放。抽水马桶的排出物，可以首先进入小区或城市的化粪池。然后泵入郊区设置的堆肥加工厂，用粉碎的秸杆粉进行吸收后，加上除臭菌（或光合菌或放线菌）进行堆放，通过高温发酵，除去病菌，提高肥效，再经包装后，向农村推销。
我国农田秸杆每年约在7亿吨以上，由于秸杆较少排上用场，造成了收获季节焚烧秸杆污染空气或秸杆在农村乱堆乱放的现象，若能以将其粉碎，同城镇的人粪便融合一起，转化成肥料，将是一举双得，一石二鸟。
现代收集粪便、转运粪便的技术和装备以及用微生物除臭和发酵消毒粪便的菌种和工艺，都较六、七十年代有了很大的进步和保障。因此，实施粪便再利用工程，不仅可以使城镇的生态卫生建设步上现代化的新台阶，而且还可以开发一个新产业。
（2）生态农业工程。农村因化肥、农药、除草剂的大量使用以及畜牧家禽的大规模发展，所带来的面源污染，不仅造成了江河湖泊的富营养化，而且引发了COD和重金属的严重污染，并给很多地方造成了吃水困难。为防止面源污染的不断升级，有必要大力实施生态农业工程。应以沼气发酵为纽带，促成和推广以秸杆——青贮——饲料——人畜粪便——沼气发酵——燃料——肥料——作物为内容的产业链。除此外，要从政策和科技投入上，大力扶植有机机肥和微生物农肥和农药的开发与利用，推广生物防治和微生物除臭，并利用微生物制剂，清除和降解土壤中的化学毒物，使土壤得到净化，彻底消除和堵塞面源污染水资源。
（3）节约用水工程。水是生态卫生的血液和源泉，有了水就有了生命，有了水就会有好环境。我国是一个水体分布极不均衡的国家，秦淮以北地区拥有全国65.5%的土地，水资源仅占全国19%，相当于全国平均水量的1/8。一些地方人均水量同极度缺水的索马里还有很大差距。因此，要把水作为战略资源，重视水的安全。除了防止污染外，还要重视节约水资源。建议利用市场机制、通过水权转换和水价的级差调控等，减水少资源的浪费，确保水资源的供应。
（4）循环经济工程。发展循环经济就是要把原先作为垃圾扔掉的各种资源再度资源化，使所有可用的物质能以重复再利用。不久前我在鄂尔多斯蒙西高科技开发区和达拉特旗化工厂，看到一些项目的建设中，坚持高起点、高水准、高科技、高效益、高节能、高环保，抓住“大煤炭、大煤电、大化工”，为循环经济的跨跃式发展作出了示范。达拉特旗化工厂，以当地的煤、盐和石灰石、煤矸石为原料，按照循环经济的要求，使废渣全部变成水泥，废气回收作为PVC原料，废水经处理循环再利用。所有的废物被吃干榨尽，所有的废水、废气、废物排放为零，展示出了循环经济的巨大威力和美好前景。
发展循环经济，还要重视“拾荒者”的权益与作用。现有“拾荒者”230万人，仅北京就有30万人，他们住在垃圾村，工作在恶臭的环境中，冒着被毒害、被感染的巨大风险，为循环经济作出了重要贡献。我们要重视他们的作用，改善他们的生活，并防止某些垃圾老板对他们的过度盘剥，使他们的生存更加有保障。
总之，生态建设既是一项战略任务，也是一项系统工程，只要有各方面齐心协力的努力推进，就一定能使环境友好型社会得以建成。
