食用野生动物侵害环境公益之诉讼路径刍议

       我国目前关于野生动物的法律法规体系中， 既有《野生动物保护法》这种侧重于“维护生物多样性和生态平衡、推进生态文明建设”的立法；也有像《动物防疫法》那样为了“促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全”的立法。这些法律的立法目的各有不同，但殊途同归，均与社会公众切身利益密切相关。野生动物资源归国家所有，但野生动物的保护、利用会对社会公众所共同享有的公共利益产生显著影响。如若濒危野生动物走向灭绝，会影响生态系统稳定及生态功能良好状态；如若食用野生动物使得病毒从动物传向人体进而引发疫情，也会对民众的身心健康、经济的有序发展乃至整个社会的安定团结造成极大的冲击和损害。对于与公众利益密不可分的环境开发利用事项，让公众切实参与其中是保障其利益不受侵害或受侵害之后及时得到救济的必要条件。
        公众参与有诸多价值， 但也会因为公众内部存在利益冲突以及公众无法时刻保持理性，导致公众参与无序。因而有必要对公众参与进行合理有效的法律规制，引导公众正确参与野生动物保护事业。法律就是运用非暴力的方式解决利益冲突的工具。在食用野生动物问题上，中华饮食文化中食客偏好“山珍野味”或出于猎奇心理，或为了彰显地位，或为了炫耀财富，市场供求规律决定了有吃“野味”者，便有了残忍捕猎、杀害野生动物者。对于这些有悖于慈悲善良精神的行为，道德说教显得苍白无力，唯有强制性对其严格课以法律责任方可达到令行禁止的作用。公众参与野生动物保护事业的方式需要合理设计，不可能让每一位公民直接行使监督管理野生动物资源开发利用行为的权力， 而是通过公众的参与和监督，一方面要敦促野生动物资源主管部门依法履行行政监管职责，另一方面对于破坏野生动物资源行为也可通过司法途径追究其法律责任，以儆效尤。选择合适的诉讼路径追究食用野生动物侵害环境公益的责任便是本文要探寻的问题。

环境行政公益诉讼可作为优先选择
        根据现行《野生动物保护法》第三十条的规定，禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。第四十九条规定了违反上述规定要由县级以上人民政府野生动物保护主管部门或者工商行政管理部门按照职责分工对违法者予以行政处罚。但是当行政权行使不力，无法完成《野生动物保护法》的目的之时，一方面可以考虑将《野生动物保护法》的贯彻实施情况纳入中央生态环境保护督察， 另一方面应注重监督机制多元化，充分重视社会公众的参与和监督，以强化环境保护相关法律法规的贯彻执行，并对z环境公益予以维护。当职能部门未能及时履行应尽职责致使滥食野生动物行为未能得到应有规制时，行政公益诉讼可作为公众对行政执法行为予以监督的重要方式。
       然而，我国现行法律体系中对环境行政公益诉讼的原告主体限制非常狭窄，检察机关是环境行政公益诉讼的唯一适格原告。检察机关作为我国法律监督机关，实现监督权和审判权协调配合用以制约过于强势的行政权， 可以比其他起诉主体更充分地发挥监督作用。但这种制度安排显然未能重视公众与环境息息相关的紧密性。公众对环境问题感知最为直接， 对环境问题也格外关注。让公众监督执法， 其热情和效率不会低于负有法定监督职能的检察机关。如果要考虑避免出现滥诉风险， 只需对原告资格做出合理限定即可。《环境保护法》第58条关于环境民事公益诉讼原告主体的条件限制可为此提供借鉴。
    具体到针对食用野生动物行为追责问题也同样如此， 之所以食用野生动物现象在我国如此普遍， 前期立法中对野生动物保护范围过于狭窄固然是一方面重要原因， 但已有立法贯彻不力也是导致野生动物滥食现象的重要推手。若允许公众对相关部门（ 包括野生动物保护主管部门、市场监督管理部门、动植物检疫部门等） 依法履职的情况进行监督， 在其履职不当或消极不作为时对其提起环境行政公益诉讼， 定能够有效督促野生动物保护执法工作有序开展， 同时也是公众参与原则落到实处的重要体现。

环境民事公益诉讼途径不建议采用
        《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）明确了全面禁食野生动物的立法精神，并明确如果违反禁食规定要予以处罚。但处罚是从行政法或刑法角度出发对违法者追究公法责任的方式。若是从环境民事公益诉讼视角出发，并非所有食用了被禁食的野生动物的主体都适宜成为被诉对象。
        如果野生动物食用者所食用的是人工繁育、人工饲养的野生动物，此类动物存在于人工环境中， 对其予以食用并不会直接对生态系统本身造成显著不利影响。当然，食用此类动物可能会产生疫情风险，但这种风险属于公共卫生方面的危险，而非生态环境损害风险，不属于环境民事公益诉讼的救济对象。此外，食用野生动物与最终疫情暴发结果之间的因果关系尚未被科学确定证明，至今仍存在争议。而环境民事公益诉讼，仅能在已造成生态环境损害后果或存在造成生态环境损害风险的前提下提起，无论是既成损害还是损害风险，均应属于科学上可确定的与环境侵害行为有因果关系的结果。而食用野生动物与疫情暴发、公共卫生安全受损害之间并不具备这样确定的因果关系，病毒传播过程中也存在多重不确定因素，因而即便将公共卫生安全纳入到环境民事公益诉讼救济对象范围内，对此提起诉讼也必将面对败诉结局。
        如果野生动物食用者所食用的是野外生存繁衍的野生动物，尤其是濒危、珍贵的受到重点保护的野生动物，可能会导致种群数量减少甚至物种灭绝，进而会产生生态系统失衡和生态功能减损的后果，显然属于会损害社会公共利益或具有损害社会公共利益重大风险的生态破坏行为。从我国现有环境民事公益诉讼制度立法出发，法定机关和组织是可以对此提起环境民事公益诉讼的。
        但笔者仍不建议采用此种途径，主要考虑以下几方面因素：其一，从实际操作层面上来看，食用野生动物的行为（尤其是食用数量较少的情况下） 与生态环境损害结果之间关联性证明难度极大，原告很可能因此面临败诉风险；其二，从制度设计层面分析，野生动物被全面禁食之后，对此应尽到监督管理职责的是相关执法部门，如前所述，若执法者未能积极、正确地履行职责，公众或检察机关可通过环境行政公益诉讼要求其纠正。若直接对食用者提起环境民事公益诉讼，无异于绕过执法部门直接运用司法权来监督管理野生动物食用行为，这种思路会将本应由执法主体负责的野生动物保护相关工作转嫁由司法机关承担，导致司法权越界，与执法权发生错位；其三，由法定机关或组织对一个个分散的野生动物食用者提起环境民事公益诉讼，从整体上来看其诉讼成本过高。较之于监督野生动物保护执法部门，对数量众多且隐匿于市井的野生动物食用者进行监督和诉讼追责无疑是低效率的。由高效、专业、手段丰富的执法者发挥其优势对野生动物食用行为积极予以规制，让公众对执法者的执法行为予以监督和问责，更有利于理顺公众、执法主体与司法主体之间的关系，也更加切合法经济学中的成本收益理论。
        综合以上因素，无论食用的是野外生存繁衍的野生动物还是人工繁育饲养的野生动物，均不建议运用环境民事公益诉讼途径追究食用者法律责任。

生态环境损害赔偿诉讼是一种合理路径
        对环境公共利益予以救济的诉讼方式除了上述环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼之外，近年来我国还新增了另一种诉讼路径——生态环境损害赔偿诉讼。食用野生动物行为会导致动物这种生物要素的不利改变，因而在符合法定条件的情况下， 作为野生动物资源所有权人的国家可以依法对损害行为人要求生态环境损害赔偿，先进行磋商，磋商不成可提起诉讼。
        尽管有诸多学者认为生态环境损害赔偿诉讼的请求权基础是自然资源国家所有权，进而有观点认为自然资源国家所有权的私权属性决定了生态环境损害赔偿诉讼为私益诉讼。这显然是由于未能对自然资源的双重价值属性作出清晰认知而导致的误解，以自然资源国家所有权作为生态环境损害赔偿诉讼的请求权基础会产生逻辑混乱和制度矛盾问题，无法解释非国有自然资源类的环境要素（如空气）发生损害或者集体自然资源发生损害时，政府提出赔偿要求的正当性何在。其实与环境民事公益诉讼的制度功能主要是为了保护环境公益类似，生态环境损害赔偿诉讼同样致力于保障“人民环境权益”。本质上来讲，生态环境损害赔偿诉讼是政府作为环境公共利益的受托人，为了维护公众的环境公益而对侵害环境公益的主体，请求承担法律责任的方式。尽管政府（及其有关部门）履行环境保护职责主要是通过行政监管方式，但行政权力的行使无法解决所有问题，尤其是在违法成本较低的情况下，如《野生动物保护法》第四十九条所规定的“责令停止违法行为，没收野生动物及其制品和违法所得，并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款”，即使《决定》明确要在现行法律规定基础上加重处罚，但这样的行政处罚方式仍难以使生态环境完全恢复到野生动物资源受损害之前的状态，受到侵害的环境公益也无法得到充分的弥补。当行政权受限，无法有效维护环境公共利益时，作为权利保护最后一道屏障的司法当仁不让应发挥其权益救济功能。虽然直接造成野生动物种群数量减少的主体是野生动物猎杀者，但食用的市场需求是引致猎杀行为的重要诱因，要从源头上革除滥食野生动物的陋习，就应允许政府（及其指定的部门、机构） 对野生动物食用者提起生态环境损害赔偿诉讼，这对于预防公共卫生风险具有不可忽视的重要意义。

小结
        近年来，国内业已出现因破坏野生动物资源引发的环境公益诉讼案件。但主要是针对非法猎杀行为，而针对食用野生动物行为提起公益诉讼的案例并不多见。修订《野生动物保护法》时，建议注意规定公益诉讼制度， 明确将食用野生动物行为也纳入被诉范围。在具体诉讼模式选择上，笔者认为，可考虑环境行政公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼并行模式。扩大环境行政公益诉讼原告主体范围，除了检察机关之外，将符合条件的社会组织也纳入原告范围，通过此种诉讼途径督促野生动物保护相关部门积极履行管理职责，防止其怠于履职造成公共利益损害。此外，还应允许地市级以上人民政府及其授权的部门对妨害野生动物保护与管理的违法者提起野生动物生态环境损害赔偿诉讼，以充分、有效地维护生态环境公共利益。
        【本文系国家社科基金青年项目“环境民事公益诉讼制度完善研究”（项目编号：15CFX018）的阶段性成果。】
       （薄晓波，江南大学法学院副教授）