新时代下我国区域协调发展战略中的生态环保要求

        经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是世情国情党情变化的必然结果，是社会主要矛盾运动的必然结果，也是党的十八大以来党和国家事业发生历史性变革的结果。中国特色社会主义进入了新时代，是我国发展新的历史方位，贯彻新发展理念成为新时代经济发展的主题，实施区域协调发展战略是其中重要的组成部分。同时，新时代生态文明思想要求一方面要坚持不懈推动经济高质量发展，一方面决不能再以牺牲生态环境为代价，要树立和践行保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。所以，需要分析当前区域协调发展与生态环境保护之间的结合点，需要理清互相存在的问题，以实现经济发展与生态环保协调发展、和谐发展。

实施区域协调发展战略的内涵与特征
    实施区域协调发展战略是新时代下针对区域协调发展新特征提出的重大战略部署。2020年全面建成小康社会，这是十九大后全党承担的首要历史任务，在这个重要决胜期内，党中央紧扣我国社会主要矛盾变化，统筹推进“五位一体”建设，坚定实施七大战略，区域协调发展战略是其中之一。
    新中国成立初期，区域协调发展工作就得到国家的高度重视。随着社会发展，在我国从“站起来”“富起来”到“强起来”的重要的历史发展阶段，区域协调发展政策和战略也分别经历了“启蒙阶段”“发展阶段”和“成熟阶段”三个阶段。党的十八大以来，党中央提出并推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等，在区域协调发展方面做出了一系列重要决策，采取了一系列重大创新举措，谱写了我国区域协调发展的崭新篇章。在我国“强起来”的历史时期，上述“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等系列政策的实践是我国区域协调发展政策的成熟阶段。
    当前，我国进入了中国特色社会主义新时代， 在区域协调发展战略指导下，我国区域发展取得了实质性提升，区域发展的空间布局和空间格局逐渐优化，区域发展的良性互动态势加速形成，区域发展协调性特征进一步加强。一是“一带一路”建设进度和成果超出预期，京津冀协同发展取得重大进展，雄安新区设立并启动，长江经济带发展顺利推进。我国“四大板块”区域发展总体战略深入实施，区域政策不断创新，协调机制加快完善。二是“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展与“四大板块”区域协调发展叠加效应显著， 沿江、沿路形成一批新的增长极和增长带，很好地体现了协调与协同的作用。

区域协调发展中存在的生态环保问题分析
    不同角度的区域划分
    十九大报告 “实施区域协调发展战略”中宏观提到的区域包括：西部地区（西部大开发）、东北地区（东北老工业基地）、中部地区、东部地区，也就是“四大板块”；以城市群为主体的区域包括：京津冀地区、雄安新区、长江经济带等。
从环保角度来看，目前国家级文件中对于区域系统划分最早的是《国务院办公厅转发环境保护部等部门关于推进大气污染联防联控工作 改善区域空气质量指导意见的通知》（国办发[2010]33号），明确了开展大气污染联防联控工作的重点区域是京津冀、长三角和珠三角地区；在辽宁中部、山东半岛、武汉及其周边、长株潭、成渝、台湾海峡西岸等区域，要积极推进大气污染联防联控工作。最为详细的是《国务院关于重点区域大气污染防治“十二五”规划的批复》（国函[2012]146号），明确重点区域规划范围为京津冀、长三角、珠三角区域以及辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、乌鲁木齐城市群等“三区十群”，在此基础上形成了47个城市的重点控制区以及一般控制区。其中基于环境质量的评估，对“重点区域”进行动态更新，例如随着珠三角区域PM2.5平均浓度连续三年达标，2018年被生态环境部认定正式退出重点区域，同时将“汾渭平原”首次纳入了重点区域。
    所以，目前就形成了两方面的“区域”概念，一方面是基于聚集程度很高的城市群而形成的经济增长极，一方面是基于环保约束条件以及环境质量判断的重点区域。这两方面的“区域”概念表面体现的是经济发展与环境保护的矛盾，而深层次又   充分实践了社会是在矛盾运动中前进的，辩证地体现了两者互为统一的一致性。
  
     区域发展中存在的主要生态环保问题
    从宏观而言，当前我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段和全面深化改革的攻坚期、深水区，需要坚持问题导向才能进行有效的科学决策。虽然我国区域协调发展战略已经取得了显著的成就，但是在区域协同加快发展的同时，促进区域协调发展也存在较多挑战[7]，特别是区域发展不平衡不充分、差距仍较大等一系列突出问题没有得到根本解决，具体体现在环保领域，就是生态环境保护工作与区域协同发展没有进行深入同步、两者存在较为明显的不平衡、不充分现象。
    一是由于产业分布带来的环保问题突出。区域生态环保与经济发展的协调重要表现之一就是结构协调，是区域生态环境与经济协调发展的重要保证。目前我国不同城市群的区域经济、社会发展仍处于不平衡阶段，城市规划特点、产业结构、工业发展需求、能源利用水平、工艺清洁生产水平等方面存在巨大差异，部分地区产业结构偏重、布局偏乱，能源结构调整不到位，运输结构不合理，导致产生环保问题的原因也多样化。
    二是重点区域污染类型愈加复杂。京津冀、长三角、珠三角是我国高速发展的三大经济圈，其中京津冀、长三角以及汾渭平原等重点区域大气污染明显呈现区域性、复合型特点[8]。机动车尾气排放、挥发性有机化合物及臭氧形成的二次污染、以及散煤燃烧形成的一次污染等，均导致城市群中无组织排放的增加，使得重点区域污染物类型及浓度等分布特征更加复杂。
    三是重点区域联防联控效果不明显。随着城市规模的不断扩张，区域内城市连片发展，受大气环流及大气化学的双重作用，城市间大气污染相互影响明显，相邻城市间污染传输影响极为突出，二次污染呈加剧态势。例如：汾渭平原、成渝、中三角等地区，面临的大气环境污染问题突出，大气污染治理需求迫切， 但是这些地区却还没有建立起有效的区域联防联控机制[9]，从而成为是否能打赢蓝天保卫战的关键区域。另外，重点城市与重点区域的环保联防联控与突发公共卫生事件，以及突发公共卫生情况下人体健康等复合型问题在突发性情况下，无法得到有效保证。
   四是区域环保政策不够完善并且执行不够到位。现行的大气污染防治法律法规在区域大气污染防治、移动源污染控制等方面缺乏有效的措施，缺少全行业挥发性有机物排放标准体系等。绝大部分区域对产业政策的执行不够坚决，对规划的执行力普遍不高，规划环境影响评价更是没有融入规划的决策之中。所以从生态环境保护的政策层面，区域协调发展也存在较多问题。

区域协调发展中的生态环保政策建议
    进入中国特色社会主义新时代，一方面要大力推进区域协调发展战略，坚持从不同区域实际出发，因地制宜、分类指导，并依据区域主体功能定位，实行差别化的区域政策。另一方面要加强生态环境保护，根据建设生态文明的要求，指导各地确定合理的经济社会发展目标，以实现区域发展与生态环保互为协同、互为统一。针对新时代下我国区域协调发展战略中的生态环保要求，提出以下政策建议。
    从全局性高度而言，遵循“四个一”理念
    我国区域协调发展战略要从“四个一”全局性的高度来认识与对待生态环保工作，即：在“五位一体”总体布局中生态文明建设是其中一位，在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中坚持人与自然和谐共生是其中一条基本方略，在新发展理念中绿色是其中一大理念，在三大攻坚战中污染防治是其中一大攻坚战。在这四个方面，生态文明建设和生态环境保护都是其中极其重要的内容。
    从准入红线宽度而言，执行“三线一单”
    生态环境保护工作，归根到底取决于经济结构和经济发展方式，珠三角区域能够被国家认定正式退出重点区域范围，根本原因就是经济结构的不断优化， 经验很值得参考与借鉴。在区域产业政策与准入红线制定与执行中，要以改善环境质量为核心的环境管理要求，落实并执行“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”。生态保护红线是各区域生态空间范围内对具有特殊重要生态功能必须实行强制性严格保护；环境质量底线是国家和地方设置的各区域环境质量目标，也是改善区域环境质量的基准线；资源利用上线是各区域能源、水、土地等资源消耗不得突破的限值；环境准入负面清单是基于生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，以清单方式列出的禁止、限制等差别化环境准入条件和要求。在区域协调发展中，还要注意杜绝高污染企业和落后产能的转移。
    从区域规制深度而言，强化“联防联控”
    进一步打破区域内不同行政管理和地区为政的约束，推动形成与重点经济区域、重点城市群对应的环境保护联防联控一体化机制，在环境治理上实现统一规划、统一协调、统一标准、统一监测、统一评估、统一执法的区域大气污染联防联控工作机制，尤其是对于重大突发性公共卫生问题。大力拓展联防联控机制，不仅包括信息共享、组织保障等，还包括政策、标准、治理、排污收费等方面的一体化，以及监督、执法、环境监测网络等方面的统一。要聚焦散煤控制、机动车排放、秸秆焚烧、VOC治理等重点问题的联防联控，结合各区域的实际环境容量，建立健全适合区域特色的空气质量评价体系，并进一步修订相应的空气质量评价指标。在整个环境保护联防联控工作框架设置中，最为关键的是从国家层面的顶层设计角度，加强并强化重点区域考核制度，并将结果面向公众全面公开。
    从产业分布广度而言，深化“规划环评”
    需要国家层面统筹制度安排、产业布局，以及发展规划，组织编制重要跨区域规划，加强区域间重大政策、重大体制、重大项目的对接，推进区域协调发展。要遵循产业规律优化调整布局，按照上下游产业链来布局企业，而不是简单地聚合同类企业。在产业规划与产业布局方面，要不断深化“规划环评”的方法与作用。
    规划环评应将生态空间管控作为重要内容，在规划环评结论和审查意见中应落实生态保护红线的管理要求，提出相应对策措施。规划环评应落实区域环境质量目标管理要求，提出区域或者行业污染物排放总量管控建议以及优化区域或行业发展布局、结构和规模的对策措施。规划环评应依据有关资源利用上线， 对规划实施以及规划内项目的资源开发利用，区分不同行业，从能源资源开发等量或减量替代、开采方式和规模控制、利用效率和保护措施等方面提出建议， 为规划编制和审批决策提供重要依据。要在规划环评清单式管理试点的基础上，从布局选址、资源利用效率、资源配置方式等方面入手，制定环境准入负面清单，充分发挥负面清单对产业发展和项目准入的指导和约束作用。
    从生态低碳角度而言，推广“绿道模式”
    珠三角的“绿道模式”已经成为我国高速发展的城市经济圈区域生态与低碳发展的成功案例，是实现非工业活动真正向生态低碳转化的有效方式，是实现公民主动性从高碳生活方式向低碳生活方式改变的有效路径，是区域实现生态化、低碳化的重要组成部分。非常需要向其余重点区域加大推广的宣传力度，尤其是在高起点规划、高标准建设的雄安新区等新的区域建设中，以“在景区中建绿道，在绿道中建景区”的思路，建设和提升质量高、配套完善、功能明确、接驳方便、使用率高的绿道，不断创新与开拓“绿道模式”的内容与方式。同时，也需要把“绿道模式”融入长江经济带建设中，进一步延展长江经济带走生态优先、绿色发展道路的方式方法，实现共抓大保护。
    【基金项目：国家重点研发计划“大气污染成因与控制技术研究”重点专项（2016YFC0208102）；国家自然科学基金项目（41771498）】
    （王圣，国电环境保护研究院研究员级高工）