我国“三有动物”法律保护规定的不足与完善

        我国《野生动物保护法》所保护的野生动物包括国家重点保护野生动物、地方重点保护野生动物和“三有动物”。“三有动物”是指有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。相对于种群数量珍贵、濒危的国家重点保护野生动物而言，“三有动物”的种群数量已经较为稀少，但还未到濒危的程度，再加之“三有动物”对人类而言具有重要的生态、科学或社会价值，故法律也将该类动物纳入保护范围。“三有动物”的具体种类及范围，由原国家林业局于2000年8月1日发布实施的       《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》（国家林业局令第7号）所明确。
        相对于大熊猫、金丝猴、藏羚羊、穿山甲等国家重点保护野生动物，《野生动物保护法》对“三有动物”的保护力度比较弱，管理规定缺失。在公众视野中，“三有动物”的存在感也往往不及上述国家重点保护野生动物中的明星物种。但“三有动物”有时也会随一些重大公共卫生事件而一次次成为公众热议的话题。譬如在2003年的“非典”疫情中，科研工作者将造成疫情传播的病毒中间宿主锁定在果子狸这种“三有动物”之上。时隔十七年后，我国一些城市的野味市场中仍然有经营果子狸的行为，南方一些地区的民间仍然流行着食用果子狸肉的饮食习惯。
        有关“三有动物”的法律保护问题，不仅仅是单纯的禁食那么简单。“三有动物”对人类而言具有多种多样的利用价值，除了可供食用之外，还有皮毛、药用等用途。仅单纯禁食“三有动物”，而忽视对“三有动物”人工繁育等方面的管理，其给人类带来的疫病风险仍然是存在的。我国现行《野生动物保护法》在对“三有动物”的保护管理规定方面还存在较大的管理空白，亟需尽快完善。

准许食用“三有动物”的法律规定和我国检疫制度实施的不足
        从保护生物多样性、维护生态平衡的角度， 《野生动物保护法》规定了禁食国家重点保护野生动物的措施。该法第三十条规定，禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品， 禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。然而，上述禁食规定仅限于国家重点保护野生动物，对于果子狸这样的“三有动物”而言，法律并未禁止人类的食用行为。
        该法第三十条还规定，禁止使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。第二十七条规定，出售、利用非国家重点保护野生动物的，应当提供狩猎、进出口等合法来源证明和检疫证明。此处的“非国家重点保护野生动物”，包括了地方重点保护野生动物和“三有动物”。显然法律是准许食用“三有动物”的，只不过对食用行为附加了条件，即出售者应当提供狩猎、进出口等合法来源证明和检疫证明。
        上述关于“三有动物”用于食用应当提供合法来源证明和检疫证明的规定是2016年全国人大常委会修订《野生动物保护法》时新加入的规定，其目的是保障我国特种养殖业健康发展的同时防范人畜共患疫病的发生与传播。对此，《动物防疫法》也有相关的规定。根据该法第四十二条和第四十七条的规定，屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，应由动物卫生监督机构指派官方兽医对动物、动物产品实施现场检疫；人工捕获的可能传播动物疾病的野生动物，应当由捕获地动物卫生监督机构实施检疫。上述动物、动物产品经检疫合格的，方可屠宰、运输、出售或饲养和经营。可见，我国法律对防范动物引发的疫病，所适用的核心制度就是动物检疫。
        然而，在实际工作中对“三有动物”等野生动物开展检疫工作的难度是非常大的，因为野生动物种类繁多，不同种类野生动物携带的病毒、细菌种类极其复杂。即便限定于“三有动物”，其包含兽纲、鸟纲、两栖纲、爬行纲和昆虫纲总计也达数千种野生动物，再加之野生动物携带病毒、细菌不断变异，对野生动物检疫工作的开展提出了相当大的挑战，主要表现为缺乏各类野生动物的防疫标准。所以大多情况下，对野生动物开展检疫工作只能参照同类动物的检疫标准和要求， 缺乏有针对性的疫苗和检疫标准。这就可能产生一定的公共卫生安全风险，即已经过检疫“合格” 的野生动物及其制品，实际上仍然具有引发人畜共患疾病的可能性。
        从这个角度来看，现行《野生动物保护法》关于检疫合格后可食用“三有动物”的规定确实存有引发公共卫生安全事件的风险。鉴于此，2020年2 月24日，全国人大常委会审议通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》），规定全面禁食包括“三有动物”在内的所有陆生野生动物。在疫情防控期间，这一规定符合风险预防原则的要求。

“三有动物”人工繁育许可制度的缺失
        除了检疫制度实施不力之外，现行法律关于“三有动物”保护规定还存在缺失人工繁育许可制度的不足，对公共卫生安全和生物多样性的保护带来一定的威胁。
        野生动物人工繁育许可是指人工繁育野生动物之前，申请人须依法向野生动物主管部门提交人工繁育申请，经批准并取得人工繁育许可证的，方可实施野生动物人工繁育行为。实施该制度的目的是禁止未经许可的野生动物人工繁育行为，从而保护野生动物的自然种群数量，防范野生动物人工繁育行为可能带来的人畜共患疾病。根据我国现行《野生动物保护法》的相关规定，目前我国野生动物人工繁育许可制度仅适用于国家重点保护野生动物。因此“三有动物”又被排除在野生动物人工繁育许可制度之外。
        根据法律所调整的对象和调整的手段来划分， 《野生动物保护法》属于行政法。在行政法体系中奉行着一项法律原则，是为“法无授权不可为，法不禁止即自由”。其含义是只要没有法律的授权和规定，公权力就不得作出相应侵害公民权益的行为；只要不是法律所明确禁止的行为，公民、法人和其他组织都可以自由实施。根据该项原则，既然《野生动物保护法》未禁止人工繁育“三有动物”，那么公民、法人和其他组织都可以自由地对“三有动物”开展人工繁育行为。这有可能带来以下两方面的隐患：
        第一，可能对“三有动物”的自然种群造成危害。很多“三有动物”具有显著的经济价值，可以满足人类对于肉品、皮毛和药材等方面的需求，因而人工饲养“三有动物”可为饲养人带来可观的经济收益。而饲养人为了获得“三有动物”的野外种源，有可能违法实施猎捕自然环境中“三有动物” 的行为，给其自然种群的生存、繁衍带来一定的危害。此外，根据法律规定，如确为人工繁育的“三有动物”，在相关主管部门出具了人工繁育的合法来源证明及检疫证明后，该“三有动物”及其制品可在市场上出售。而由于法律未对“三有动物”的人工繁育作出许可及相应的管理规定，在实践中就难以准确区分某一“三有动物”到底是人工繁育的还是猎捕的自然野生的，这就可能产生所谓野生动物盗猎“洗白”的问题。
        第二，“三有动物”人工繁育全过程缺失防疫管理。《野生动物保护法》未规定“三有动物”的人工繁育许可制度，造成主管部门难以对“三有动物” 人工繁育的全过程实施防疫管理。野生动物人工繁育许可制度的内容不仅是发放人工繁育许可证，更重要的是主管部门将发放的人工繁育许可证作为管理依据，对野生动物人工繁育行为开展日常监督管理，包括动物防疫管理。虽然根据《动物防疫法》第四十七条的规定，人工捕获的可能传播动物疫病的野生动物，应当报经捕获地动物卫生监督机构检疫，经检疫合格的，方可饲养、经营和运输。但这一关于野生动物检疫的规定只适用于捕获野生动物之时，在之后的野生动物人工饲养、繁殖环节，很可能因饲养人的管理不善而造成动物疫病的发生。譬如中国科学院武汉病毒研究所石正丽研究员在研究“非典”病毒的自然宿主中华菊头蝠如何将病毒传染给中间宿主果子狸时，她猜测“蝙蝠SARS样冠状病毒在偶然的情况下感染了云南养殖场的果子狸， 感染了病毒的果子狸随后又被贩卖到了广东。” 可见， 对野生动物人工繁育的全过程实施严格的防疫管理是非常有必要的，而全过程管理则需要以人工繁育许可证为管理依据，在许可证中对人工繁育者的防疫义务、防疫标准、程序和防疫频次等作出详细规定。但由于法律未规定“三有动物”的人工繁育许可制度，故现行法律缺失对“三有动物”人工繁育环节全过程的防疫管理，给公共卫生健康安全带来隐患。

完善“三有动物”法律保护规定的思路
        2020年2月24日，全国人大常委会审议通过了《决定》，对包括“三有动物”在内的所有陆生野生动物都实行了禁止食用的措施。据武汉大学环境法研究所所长秦天宝教授的解读，《决定》属于新冠肺炎疫情防控期间，针对野生动物非法交易和滥食等问题而作出的特别立法。在疫情防控期间的特殊时期内，根据特别法优先于普通法适用的原则， 《决定》中与《野生动物保护法》相冲突的规定可优先实施，同时《野生动物保护法》中不合时宜的规定也应当尽快通过立法程序予以修改。
        完善《野生动物保护法》的立法目的
         现行《野生动物保护法》的立法目的单纯建立在保护生物多样性、维持生态系统平衡基础之上，对野生动物资源开发利用可能给公共卫生健康安全带来的隐患防范考虑不足。这一点集中体现在上文所述的“三有动物”的相关保护规定之中。故完善“三有动物”法律保护规定，应当首先完善《野生动物保护法》的立法目的，在保护生物多样性、维持生态系统平衡之外，将维护人体健康同样纳入该法的立法目的之中。对此，可能会有人持质疑观点，认为《野生动物保护法》的保护对象是野生动物，而不应是人体健康。对此笔者认为，《野生动物保护法》实际上秉持的仍然是传统法律所遵循的人类中心主义。法律之所以采取严格措施保护野生动物、维护生物多样性， 其根本目的还是为了保护人类自身的利益。因为生物多样性丧失、生态系统失衡，最终都将给人类自切身利益带来损害，故《野生动物保护法》还是一部以保护人的利益为根本目的的法律。以此为逻辑出发点，可以认为将保护人体健康纳入《野生动物保护法》的立法目的之中并不违反立法的逻辑。而且只有将人体健康纳入该法的立法目的之中，在野生动物保护规定中才能顺理成章地加入禁食野生动物的条款。
        尽快完善可食用“三有动物”“白名单”
        《决定》从保护人体健康角度出发，全面禁食了包括“三有动物”在内的所有陆生野生动物，在疫情防控期间，笔者对这一立法思路予以赞同。但笔者认为“一刀切”式的永久性全面禁食所有野生动物不可取。事实上，人类的历史就是不断地同野生动物打交道的历史。早在人类社会早期的采集时代，人类种群的繁衍和发展主要来自于对野生动物的猎捕和获取；当人类进入农耕时代以后，人类仍然无法彻底断绝与野生动物之间的关系，通过不断地驯化，将野生动物“家畜化”，使人类的营养水平不断提升；即便是到了当今的科技革命时代，人类也仍然需要通过驯化、杂交、人工培育等方式不断地利用野生动物资源而获取肉食和皮毛制品等。总之，通过立法的形式彻底断绝人类对野生动物资源的利用，尤其是食品方式的利用，既不合理，也不可行。但野生动物又确实存在向人类传播疫病的可能性，故笔者认为应当尽快建立、完善可食用野生动物的“白名单”制度，尤其是可食用“三有动物”的“白名单”。
        《决定》对上述立法精神也予以了体现，其第三条规定，列入畜禽遗传资源目录的动物，属于家畜家禽，适用《中华人民共和国畜牧法》的规定。故某“三有动物”若同时属于国家和地方畜禽遗传资源目录所明确列举的动物，则可以按家畜家禽对待，应允许食用，但应当按照《畜牧法》和《动物防疫法》的规定进行严格检疫。笔者建议，将“三有动物”列入上述“白名单”，即畜禽遗传资源目录，应充分评估其安全性。能够进入“白名单”的“三有动物”应当满足下列条件：首先，应当是人工繁育技术成熟、可靠的动物物种； 其次，以现有科学技术和标准判断， 该“三有动物”可能传染的疫病应当能够被人类预先识别、防范和控制，即人类的科学技术手段足以识别和应对该“三有动物”可能产生的疫病；再次，能够对人工繁育、屠宰、运输、出售和食用的全环节实现有效防疫。除了满足上述条件的“白名单”动物外，其他“三有动物” 应当普遍禁止食用。
        完善“三有动物”保护管理制度
        如前文所述，“三有动物”中有可能部分动物可转化为“白名单”动物，因此还须人工繁育；此外，像果子狸等“三有动物”，虽然食用其肉品具有一定健康风险，应当予以禁食，但其仍能满足人类的皮毛利用需求。所以果子狸、貉、獾等野生动物仍然具有人工繁育的必要性。故应当加强对“三有动物” 人工繁育的管理，在现有“三有动物”保护管理制度基础之上，应当建立“三有动物”人工繁育许可制度，并以许可证为基础，对“三有动物”人工繁育的全过程实施严格的防疫管理，防范“三有动物”繁殖、饲养、运输、屠宰和加工过程中可能产生的疫病风险。
       此外，应通过立法建立激励机制，鼓励科技工作者对需要人工繁育的“三有动物”开展专门研究，对特定“三有动物”所携带的病原体及针对性的疫苗和防疫标准等进行分离、研制和检测，增强野生动物及其制品检疫制度的可操作性和可靠性。
       【本文系江苏省社会科学基金项目《自然资源资产产权统一确权登记制度研究》（项目编号：19FXB008） 的阶段性成果。】
       （冯嘉，苏州大学王健法学院副教授，兼职律师）