标本兼治 综合治理 将“限塑令”贯彻到底

    早在2007年，我国就发布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，从2008年6月1日起正式实施，通称2008版限塑令。但该限塑令并未使塑料袋远离我们的生活，随着电商、快递等新业态的发展，依然出现了塑料餐盒、塑料包装等消耗量迅速上升的现象，“白色污染”问题日益严重。党中央、国务院高度重视塑料污染治理工作，将“白色污染”综合治理方案列为重点改革任务。2020年出台了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，对加强塑料污染治理工作做出进一步部署。

2008 版“限塑令”实施的评估分析
     客观地评价，2008版“限塑令”及其配套标准和文件的实施，在限制塑料袋使用、遏制“白色污染”方面起到了一定作用。一是在正规商场、超市中的塑料购物袋相对减少。特别是在实施初期，到2015年年末超市、商场的塑料购物袋使用量普遍减少了2/3以上。根据国家发展改革委2016年公布的数据显示，全国主要商品零售场所塑料购物袋使用量年均减少约20万吨，累计减少超过约160万吨，节约塑料袋700亿个左右。二是促进公众树立了资源有价的理念。尽管在正规商场、超市中塑料购物袋售价只有几角钱，但从无偿使用到有偿使用也是一大进步。但从2008版限塑令实施10周年的整体评估情况来看，其施行效果低于预期、差强人意。究其原因有多方面，主要如下：
    社会氛围不够。限塑关系到政府、企业、公众等诸多主体，涉及生产、流通、消费等各个环节， 需要全社会的协作配合。从当时的社会大环境来讲，还没有形成较好的社会氛围，公众的环保意识还不够高，绿色消费习惯还未养成。
塑料袋价格低。“限塑令”推行有偿使用，其主要目的是通过价格杠杆提高大众环保意识，但由于环境代价没有计入塑料制品成本中，大部分塑料袋单价仅为0.1～0.2元，廉价的价格没有发挥出价格杠杆的作用。而且，多数塑料袋的批发价格甚至只有几分钱一个，均远低于超市、商场收取的费用。消费者以方便为上，并不在意多花几角钱买塑料袋，“限塑令”几乎沦为“卖塑令”。
    替代品不成熟。“限塑令”实施十余年之所以屡限不止，甚至出现反弹，一个重要原因就是缺少科学的替代品。可降解塑料袋成本偏高，价格比普通塑料购物袋贵2～3倍，同比竞争力弱；而无纺布等材质的环保袋不仅价格更贵，携带也不方便。
    管理存在空白。2008版“限塑令”管理对象仅是塑料购物袋，范围很窄。严格地说，还不是真正意义上的限塑令。塑料购物袋仅仅是塑料包装中使用量最少的一种，而量大面广的塑料瓶、塑料快餐盒及其他塑料包装使用了更多的塑料。例如快递行业一年约需要120亿个塑料袋、247亿米的封箱胶带， 但回收率不足10%。
    部门监管不力。塑料袋生产企业众多，销售渠道和使用场所更是五花八门。由于部门分工不同及机构调整等原因，一些地方发改、环保、商务、市场监管等部门职责不清，缺乏对塑料市场的整体监管把控，特别是对小型塑料袋生产企业监管不够， 以致不合规塑料袋充斥市场。

当前限塑令贯彻实施的新挑战
    近年来，随着电商、快递、外卖等行业的发展，新的资源环境压力随之出现，新业态、新问题不断对“限塑令”实施形成新的挑战。尤其是疫情期间，塑料袋、餐盒、快递包装数量更是激增。
    外卖包装增长迅速。外卖都采取“一盒一袋” 包装，全国每天塑料袋使用量达上千万个。据公开数据，国内美团、饿了么、百度外卖三大外卖平台日订单量为2000万左右，每天至少有2000万个塑料制品被消耗。按每袋0.06平方米估算，每天消耗的塑料袋可铺满168个足球场。
    快递行业是塑料袋使用大户。国家邮政局统计数据显示，2016年全国快递业务量达312.8亿件，仅消耗塑料袋就约68亿个。加上社会快递公司，全国快递行业塑料袋年实用总量约147亿个，电商平台和卖家自带包装的占比超五成。2017年，国内快递包装塑料袋用量约80亿个。2019年快递业务量约632亿件，按每个快递1～2个包装来计算，2019年全年快递包装使用量超过1200亿件。
    平口袋未受限制。由于2008版“限塑令”所限定的范围仅是提携式购物袋，不能手提的平口袋、保鲜膜等塑料用品等不在限定范围内，这使一些商家使用了其他一次性替代方案。虽然大型超市和商场对限塑令执行得最为严格，但这两类门店提供平口袋、保鲜膜等其他塑料膜的比例为45%和35%，明显高于16%的全国平均水平。这些塑料用品同样会造成“白色污染”，使“限塑令” 的实施效果打了折扣。
    菜市场等执行难。“限塑令”在集贸市场执行情况不佳，特别是菜市场个体经营者免费提供超薄塑料袋的问题仍普遍存在。“管得住正规厂，管不住小作坊；管得住大超市，管不住小卖部”。菜市场、小商铺、小摊点等成为“限塑令”的执行死角。
    借鉴国外限塑的成熟经验，综合不断出现的新问题，我国限塑法规和标准也在日渐完善。如在2008年《塑料购物袋的环保、安全和标识通用技术要求》国家标准中，除外观、食品安全、使用安全等规定，还明确提到“塑料购物袋应有环保声明”， 如“为保护环境和节约资源，请多次使用”等内容。2020年国家发展改革委等九部委联合出台《关于扎实推进塑料污染治理工作的通知》，配套出台了《相关塑料制品禁限管理细化标准》。地方政府也在逐步探索限塑减塑做法，如吉林省在全国第一个全面禁塑。2015年1月，吉林省正式施行“禁塑令”，规定吉林省范围内禁止生产、销售不可降解塑料购物袋、塑料餐具。2018年4月，河南省濮阳市南乐县出台“禁塑令”，规定禁止生产、销售、使用不可降解的一次性塑料制品，违者将处以最高2万元罚款。2020年12月起，海南将正式禁止一次性不可降解塑料袋、塑料餐具等塑料制品的生产与使用，4月至11月在重点行业和场所开展禁塑试点工作。如今，吉林省大型商超可降解塑料产品替换率达90%，市场供应主渠道已形成。除了可降解塑料袋，还提供了多款布袋、纸盒、纸袋、编织筐等。

升级版“限塑令”对相关行业的影响
    2020年升级版“限塑令”着重于治理塑料污染，建立健全塑料制品长效管理机制，从限塑向禁塑升级，涵盖主要塑料制品品种，涉及生产、流通、消费、回收、利用、处置全过程，对相关行业的影响明显。
    消费流通领域行业。被禁止生产、销售的塑料制品涵盖多个领域，明确将餐饮、酒店、快递业务纳入执行范围，到2020年底重点城市的商场、超市、药店、书店以及餐饮打包外卖等禁止使用不可降解塑料袋，全国范围餐饮行业禁止使用不可降解一次性塑料餐具。到2022年底，星级酒店、宾馆等场所不再主动提供一次性塑料用品，重点地区邮政快递网点先行禁止使用不可降解的塑料包装袋、一次性塑料编织袋等，降低不可降解的塑料胶带使用量，到2025年底，扩大实施范围。
    生产制造领域行业。“限塑令”升级意味着相关制造企业要加大研发力度，生产安全可控、性能达标、绿色环保、经济适用的塑料制品及相关替代产品，包括环保降解的保鲜膜、保鲜袋、垃圾袋等系列全覆盖产品。下一步将大力推广环保降解材料和应用替代产品、模式，一次性塑料将逐步被可降解塑料替代，这为相关制造业提供了新的思路和发展方向。同时，推广使用环保布袋等非塑制品也给纺织行业提供了利好，无纺布制作的环保布袋目前是塑料袋的最佳替代品。
    另外，禁止餐饮外卖领域使用一次性塑料制品将直接影响聚丙烯行业。目前外卖塑料包装材料包括塑料袋、塑料碗、塑料汤勺和塑料汤杯，基本都使用聚苯乙烯、聚丙烯、聚乙烯等石油基高分子塑料。单个塑料碗和塑料饭盒的重量基本在40～60g， 每份外卖平均消耗3.27个餐盒，大约产生160g塑料。2018年我国互联网餐饮外卖市场订单量达到109.6亿单，同比增长96.8%，消耗一次性餐具塑料约176万吨。以目前体量，消费强度下降30%，意味着整个塑料餐具消费量减少约50万吨，其中聚丙烯消费量减少22.5万吨左右。回收利用领域行业。升级版“限塑令”要求结合实施垃圾分类，加大塑料废弃物等可回收物分类收集和处理力度；推动塑料废弃物资源化利用的规范化、集中化和产业化，向资源循环利用基地等园区集聚，提高塑料废弃物资源化利用水平。例如， 循环再利用纤维的部分原料来自塑料瓶，鼓励塑料废弃物的高值化利用，对于循环再利用化纤行业利好。开展塑料垃圾专项清理，开展江河湖泊、港湾塑料垃圾清理和清洁海滩行动，推进农田残留地膜、农药化肥塑料包装等清理整治工作等也为塑料废弃物回收利用提供了大量原料。

为使“限塑令”贯彻到底的措施建议
    从生产环节源头上控制。从生产端开始，国家出台相应的法规标准和允许生产的塑料产品目录， 从源头上制止非法生产。市场上没有质劣价廉的恶性竞争产品，消费者就只能选择节能环保的产品。
    在销售环节调整价格比。目前生物降解塑料袋不能在社会上广泛推行的重要原因是受技术所限， 成本偏高，通常生物降解塑料袋比普通塑料袋要贵2～3倍，随之造成的连锁反应就是市场销量偏少。对此，可以通过市场价格机制和政府补贴来形成逆转。政府可以通过补贴，让生物降解塑料袋得到优惠，从而降低材料成本。通过市场和政府的双向引导，未来可以使生物降解材料在社会上占主要位置。如将环境代价计入塑料制品的价格， 将塑料袋收费方式改为在生产环节收费，提高塑料袋价格；将塑料袋列为环境保护税的应税污染物，收上来的费用可以用于补贴塑料回收处理，另外塑料袋价格提高以后，重复使用的替代方案会更能被市场所接受。要真正减少塑料垃圾，需要从生产者入手，让生产者减少塑料制品的产生量，提高塑料制品的使用寿命，并督促生产者承担回收处理的责任。
    减塑重在替代方案的设计。当前多数塑料消费已经成为刚性需求，而且成为公众消费不得不使用的物品。要减少塑料消费，就必须要有替代方案， 解决塑料的可替代性是问题的关键。将塑料袋收费方式改为在生产环节提高塑料袋价格，更应多方鼓励替代方案设计，最终减少“白色污染”。
    “限塑令”应升级为行政法规。行政法规可提高公众、企业和相关部门的重视程度和执行力度。当前关于限塑的倡导性、鼓励性措施较多，但缺乏刚性的法规条款，效果很难保证。需要更加注重强制性的要求，进一步从法律法规层面细化相关规定，以及明确违反相应规定的惩处措施。如海南省人大常委会通过《海南经济特区禁止一次性不可降解塑料制品规定》，将于2020年12月实施。另外，海南省出台了《海南省全面禁止生产、销售和使用一次性不可降解塑料制品实施方案》，分阶段、分行业、分类别稳步推进禁塑工作。海南“禁塑令”顺应了国际先进潮流和中国需要，限塑减塑将为中国产业整体升级换代带来崭新机遇。
    加强行业具体标准规定。快递、外卖应该如何包装、使用何种材质、包装到什么程度等，都需要加强标准规范，这样才可能在环境保护和方便顾客中间取得一个最佳解决方案。
    进一步强化监督与检查。监管部门应加强对快递、外卖、电商等塑料制品使用大户合规性的监管，尤其要加强对小型塑料制品企业的生产监管和菜市场、小卖部不合规塑料袋的消费监管。
    建立完整的塑料生态链。在法律、政策、制度、标准规范下，建立起一个从塑料制品生产、销售、消费到回收、利用、处置的完整生态链，用更多元的政策、技术和市场手段，在最大限度降低社会成本的前提下，控制“白色污染”。
    提升公众的环保意识。一次性塑料制品具有巨大需求，这源于人们的生活方式和行为习惯，尤其是疫情期间。单纯依靠“限”与“减”并不能解决全部问题，寻找科学的替代品才是最终解决之策。应该从社会宣传、学校教育等入手，争取广大公众的理解、支持和积极配合。
    （程会强，国务院发展研究中心研究员、中国发展研究基金会副秘书长）